非常态下政府权力与公民权利的平衡——“政府应急处理与公民权利保障学术研讨会”综述

2007年11月1日《中华人民共和国突发事件应对法》开始实施，该法是一部系统规范突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动国家立法。为了贯彻实施应急法，由广东省人民政府应急管理办公室和广东商学院共同主办、广东商学院法治与经济发展研究所承办的“政府应急处理与公民权利保障学术研讨会”于11月24日在珠江宾馆召开。

来自国务院应急办领导、武汉大学、厦门大学、上海交通大学、中山大学、上海社科院、中南财政政法大学、国际关系学院、华南理工大学、暨南大学、深圳大学、汕头大学、广州大学、华南农业大学等二十多所高校、科研机构的科研人员、省应急专家组成员、省应急办工作人员等80余名代表与会，收到会议论文30篇。省政府秘书长、办公厅主任徐尚武出席会议并讲话，校长吴家清教授主持了开幕式，省应急办纪家琪主任、副校长杜承铭教授参加会议，学校部分研究生旁听了会议。

会议围绕行政应急基本概念、行政应急中比例原则、行政应急中公民权利的保障等问题进行深入研讨。本次会议对行政应急中理论与实际问题进行深入而又热烈的探讨，达成许多共识，总结起来主要体现在以下几个方面：

第一，厘清了行政应急的基本概念。学界对“应急状态”和“紧急状态”的概念还没有共识。与会学者对此进行了深入的讨论。有学者认为突发事件的应急状态与紧急状态是互相联系但又有所区别的两个范畴，在这两个范畴里面，公民权利的量及其与行政权力的界限都会有所不同。早期是计划制定《紧急状态法》，其中包括紧急状态和行政应急管理。列入2006年立法计划的是《突发事件应对法》，集中规范普通行政应急管理，不再考虑紧急状态。紧急状态是一种比较极端的、极其特殊的社会状态，是国家权力对某种特别严重社会危机的应对。有学者认为无论是突发事件还是紧急状态，均是社会非正常状态，社会秩序面临着紧急威胁则是其共同之处，二者的差别，只在于威胁严重性的差异。因此，《突发事件应对法》完全可以视为中国紧急状态法制建设的一部分。也有学者认为行政应急与紧急状态在法学归属上是不同的。行政应急是行政法上的概念，而紧急状态是一个宪法上的问题。行政应急中不存在权利克减的问题，只有在紧急状态下才有权利克减，国际人权法也是在紧急状态下提出人权克减的概念的。

第二，讨论了行政应急中的比例原则及其适用。比例原则被誉为公法领域的“帝王条款”，《突发事件应对法》第11条也首次做了相应的规定。有学者认为在现实法律体系对突发事件的规范并不明晰的情况下，允许政府“超出法律范围”，通过自由裁量权的应用，采取有效措施应对突发事件。但是，这种“超出法律范围”的自由裁量权必须符合效率政府的基本原则，即必须符合比例原则。也有学者从比例原则的历史渊源出发，详细地阐述了比例原则的演变和它的价值基础，并进一步论述了如何是比例原则使比例原则实现制度化，即比例原则的制度化实现正贯穿于突发事件应对法制活动的不同层面、环节和过程；如果存在多种应对措施的可能，政府应当坚持选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施的最低人权保障原则。与会学者对于比例原则在行政应急中的适用也提出自己的看法。大家普遍认为，细化比例原则在政府应急措施中的适用，对于保障公民权利、规制政府行为具有及其重要的作用。

第三，阐明了政府应急中公民权利的保障问题。有学者从应急行政强制措施与相对方权利保护的关系方面论述了政府应急中公民权利的保障，认为应对突发事件中的行政强制措施具有时间紧迫、范围广泛以及直接影响公民的基本权利等特点，容易造成违法或者不当的具体行政行为，侵犯行政相对方合法权益。他从改善行政执法、保护行政复议申请权以及保护行政诉讼起诉权三个方面完善了公民权利的保障。也有学者从宪法权利保护角度入手，探析突发传染病应急处理中的财产权保护。认为财产权是受宪法保护的基本权利之一。在应急处理中一定程度的限制财产权是正当的，但是不当的限制措施也会造成对财产权的侵害。所以，需要在突发传染病应急处理过程中对财产权的恰当保护，在立法和执法时遵循法权衡量原则，并注重事后保护措施的构建。

第四，反思了我国现行政府应急法律制度的缺失，并提出完善此制度的合理建议。有学者从紧急状态下不同主体权利克减的差异性及其法理入手，详细评析了我国突发事件应对法第11条，认为该法第11条及相关条款的设计还存在着有待完善之处。有学者以“太湖水污染”事件作为切入点，从立法现状到《突发事件应对法》的实施，论述了我国《突发事件应对法》及相关制度的缺失，还有学者认为应对法对应急状态确定、宣布及取消的主体、条件和程序规定不足，而这些问题是由正常状态到非正常状态进而恢复到正常状态的拐点，是政府采取应急权力的条件，在整个应急处理及应急法治建设具有突出的地位。与会学者普遍认为，《突发事件应对法》的颁布实施标志我国应急管理进入全面法律治理新阶段，该法虽然从某些方面来说有瑕疵，但并不影响其在政府应急中发挥了积极作用，现阶段应逐步完善应急法律制度，以便能够更广泛保障公民权利。

会议最后对研究所起草的《广东省突发事件应急条例》（草案）进行讨论。与会学者在指出该条例草案不足之处的基础上，又提出了许多宝贵建议，对于完善该部地方性法规起草有着重要的意义。

这次学术研讨会开的很成功很圆满，彰现了广东省人民政府对实施《突发事件应对法》的高度重视。法学界的专家与政府执法部门共同探讨在政府应急处理中如何正确的执行法律和保护公民的合法权利，既有理论上的学术探求，又有实务上的经验总结。因此，这次学术研讨会必将对扩大《突发事件应对法》的宣传和提高政府应对突发事件的能力产生深远的影响。