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以中国特色国企监督制度助力国企高质量发展

黄华

全国国有及国有控股企业作为国民经济的命脉主体和关键领域的经营主体，对国家整体经济平稳发展做出了巨大贡献。尤其是在非常规形势下，国企在维护经济稳定、烫平经济波动、实施逆周期调节、应对各类风险等方面发挥出明显的优势作用。特别是自2020年新冠肺炎疫情暴发以来，我国国企运行回稳向好、稳中有进，较好地实现了高质量发展。2020年，全国国有及国有控股企业奋力抗击新冠肺炎疫情等多重前所未有的困难和挑战，实现营业总收入同比增长2.1%，利润总额达上年同期95.5%。2021年，国企营业总收入75.55万亿元，同比增长18.5%，国企利润总额4.5万亿元，同比增长30.1%；国企应交税费5.36万亿元，同比增长16.6%。这与近年来中国特色国企监督制度的建设是分不开的。

党的十八大以来，习近平总书记针对腐败顽疾和国企低效运行难题指出，“国有资产资源来之不易，是全国人民的共同财富，要着力完善国有企业监管制度，加强对国企领导班子的监督，搞好对国企的巡视，加大审计监督力度，强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管。”2012年至2018年间，中央纪委国家监委驻国资委纪检监察组和央企各级纪检监察机构共立案28399件，给予党纪政纪处分39612人，移送司法机关处理1101人。2019年，中央纪委国家监委网站共发布63名中央一级党和国家机关、国企和金融单位干部被查消息，其中30余名中管企业干部被查。2019年前三季度，50家中管企业立案5975件、党纪政务处分7181人次。可以说，自2016年全国国有企业党建工作会议后，各级国企通过加强党建、严明纪律，在遏制国企腐败、深化国资监管上取得了明显成效。

随着中国特色社会主义市场经济的不断发展，国企市场化行为越来越多，与其一直以来存在的行政化管理和多重目标不断博弈。国企在中国特色社会主义市场经济中逐步从传统管理走向现代治理。在这转型期间，构建高效的监管机制对于防范国有资产流失、保证国有资产的保值增值具有极其重要的战略价值。虽然如前所述我国国企监督成效明显，但是从处理的违规国企管理者来看，其问题仍然不少，还需要进一步通过完善监督体系来为国企改革三年行动和国企高质量发展护航。具体来讲，就是要通过构建中国特色国企监督制度来加快建立国企的大监督体系。

一是要将党组织纪律监督融入公司治理。在我国国企中充分发挥好国企党组织的监督功能是完善中国特色国有资产监管体制的应有之义，也是在基层坚持党的领导的充分体现。在我国，国企中的党组织监督制度不是软性的企业内部制度要求，而是有相关法律法规作为支撑的硬性要求。从现有体制看，党对国企和国有资产的监督管理，要两条腿走路，一方面要加强国有资产监管机构建设，另一方面要强化国企内部监督管理。所以，我们需要在全面深化国企改革中强化党组织对国有资产监管体系建设的领导，同时狠抓国企党组织监督制度的建设，将党组织的纪律要求贯彻到国企文化价值体系中，使之成为提高公司治理效率的软竞争力。

二是要加大决策执行监督制度建设。在竞争越来越激烈和多目标的作用下，企业的经营决策风险越来越大。倘若经营决策得不到很好地执行，经营决策的执行得不到有效的监督，企业经营管理的秩序就难以维持。因此，国有控股企业董事会做出了决策后，关键在决策的执行。而加强对国企经营管理层决策执行行为的监督，就必须要加强企业监事会建设，做强做实监事会，发挥监事会的强大监督职能，重点监督“三重一大”事项决策的实施，监督企业经营决策的议事制度、财务资产管理制度、项目管理制度等在执行过程中发生的问题，尤其是涉及国有资产流失的重大事项和关键环节、董事会和经理层依法依规履职情况，以及企业内控体系有效性等。要实现以上目标，还要处理好国企监事会与股东会、董事会、经理层、党组织等其他治理主体的关系，建立权责边界明确、完整的责任体系，切实解决国企内部人控制问题。

三是要充分发挥工会职工监督制度作用。在大型国企，不仅经营决策的执行需要监事会监督，很多具体的岗位和工序也需要监督，才能将产品的品质提高。这就要发动职工监督职工、职工监督管理层的作用。企业董事会要认真落实《公司法》的规定，赋予工会应有的权利，为职工的监督提供组织支持。工会的监督包括监督公司对涉及职工切身利益的法律法规、规章制度和公司章程的贯彻执行情况，公司职工工资、劳动保护、社会保险、福利及劳动合同、集体合同等制度规定的落实情况，以及对涉及职工切身利益的规章制度或者重大事项进行审查。职工监督主要包括听取和监督公司的经营管理情况，对公司的财务检查和对公司董事会、经理层人员履行职责的监督。实行职工董事制度和职工监事制度，积极引导和鼓励职工代表对董事会决议进行询问或提出建议，督促监事会发挥监督功效。

四是要强化外部监督制度。由于国企天生的所有权缺陷和一些国企内部人控制、类行政化倾向等问题，要想使得监事会、职工董事、职工监事发挥作用，还要加大外部监督力量。首先要建立外派监事制度。外派监事要聚焦监督主业，对国企决策环节和经营环节有可能存在的损害国有资产安全、导致国有资产流失和侵害国有资本权益的问题和事项进行重点监督，对董事会和经理层依法依规履职情况、“三重一大”事项情况、企业内控体系有效性进行检查，发现问题及时上报国企党委和董事会或者是上级党委纪委，防范国企内部控制酿成窝案。其次要认真做好纪检巡视巡察监督和监察监督。国企党建工作重要的一环就是企业外部党的力量对企业的监督，这是党章和纪检条例赋予党组织自己监督自己的重要职能。同时，随着大监察体系的建立，监督的对象不断扩大，所有公职人员都纳入监察范围，当然也包括在国企工作的所有人员。第三是要加强审计监督。作为事后监督的一个环节，审计监督是行政监督在国企的重要内容，通过对国企财务报表、经营者经济责任落实等方面进行审查，提出整改和处罚意见，以强化国企内控的合规合法性。

以上监督各自独立运行的同时，更要充分发挥其协同机制，积极建立整体监督工作协商机制，共同致力于国企运营的合规高效。同时，要加快修订《国企监事会暂行条例》、形成监督检查成果应用制度等，为大监督体系建设提供配套制度保障；加强监督队伍建设，形成外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度，为大监督体系的构建提供能力保障。只有这样，才能进一步为国企资产安全保驾护航，助力国企高质量发展。（作者系广东财经大学财政税务学院副院长）

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